RSPP: interno o esterno? Una scelta che la legge non lascia libera

L’articolo 31 del decreto legislativo 81 del 2008 non mette sullo stesso piano il servizio di prevenzione organizzato in azienda e quello affidato a un professionista esterno. La recente pubblicazione della linea guida di ATS Val Padana sulla figura del RSPP riporta il tema al centro e mostra quanto la prassi si sia allontanata dalla regola. Con una conseguenza che riguarda da vicino anche il rapporto di lavoro.

Chi è l’RSPP, in parole semplici

Prima di entrare nel merito della scelta conviene mettere a fuoco la figura. Il decreto 81 la definisce all’articolo 2, comma 1, lettera f): il Responsabile del servizio di prevenzione e protezione è la persona in possesso delle capacità e dei requisiti professionali previsti dall’articolo 32, designata dal datore di lavoro, a cui risponde, per coordinare il servizio di prevenzione e protezione dai rischi.

In questa definizione ci sono già tre elementi decisivi: l’RSPP è designato dal datore di lavoro, risponde al datore di lavoro e coordina un servizio. Il servizio, a sua volta, è definito dalla lettera l) dello stesso articolo come l’insieme delle persone, dei sistemi e dei mezzi, interni o esterni all’azienda, destinati all’attività di prevenzione e protezione dai rischi professionali per i lavoratori.

La designazione è obbligatoria in ogni azienda che occupi almeno un lavoratore, qualunque sia il settore e la dimensione, e il datore di lavoro non può delegarla ad altri (articolo 17, comma 1, lettera b). Nelle imprese di minori dimensioni indicate nell’Allegato II del decreto, il datore di lavoro può svolgere personalmente i compiti del servizio, previa formazione specifica (articolo 34): in quel caso si parla di datore di lavoro RSPP.

Per ricoprire il ruolo servono un titolo di studio non inferiore al diploma di istruzione secondaria superiore e la frequenza, con verifica finale dell’apprendimento, dei corsi previsti dagli accordi Stato-Regioni: un modulo di base, un modulo specialistico legato ai rischi del settore e un modulo gestionale riservato ai soli Responsabili. Alcune lauree tecniche esonerano dai primi due (articolo 32, comma 5). La qualifica si mantiene con un aggiornamento periodico quinquennale, la cui durata minima è fissata dall’Accordo Stato-Regioni del 17 aprile 2025: se l’aggiornamento non viene completato, la funzione non può essere esercitata.

I compiti del servizio sono elencati dall’articolo 33 e sono sei:

• individuare i fattori di rischio, valutare i rischi e individuare le misure di sicurezza e salubrità degli ambienti di lavoro;
• elaborare le misure preventive e protettive e i sistemi di controllo di tali misure;
• elaborare le procedure di sicurezza per le varie attività aziendali;
• proporre i programmi di informazione e formazione dei lavoratori;
• partecipare alle consultazioni in materia di salute e sicurezza e alla riunione periodica;
• fornire ai lavoratori le informazioni sui rischi e sulle misure adottate.

Un’ultima precisazione, che è poi il punto da cui nasce tutto il resto: l’RSPP non è “il responsabile della sicurezza” dell’azienda. Non ha poteri di spesa né poteri organizzativi, non firma al posto del datore di lavoro e non ne prende il posto nella posizione di garanzia. È un tecnico che valuta, propone e supporta; le decisioni, e la responsabilità di adottarle, restano al datore di lavoro. Non a caso le sanzioni del decreto 81 sulla designazione e sull’organizzazione del servizio colpiscono quest’ultimo, non il professionista incaricato.

Nominare non basta

Nella maggior parte delle imprese la gestione della sicurezza sul lavoro comincia e finisce con una firma: la nomina del Responsabile del servizio di prevenzione e protezione. Fatto quello, il datore di lavoro ritiene di avere adempiuto e delega di fatto al professionista incaricato tutto ciò che riguarda la materia.

La norma chiede qualcosa di diverso. Come si è visto, non chiede una figura: chiede un servizio, cioè un’articolazione dell’organizzazione aziendale di cui il Responsabile è il coordinatore. E il modo in cui quel servizio viene costruito non è rimesso alla libera scelta del datore di lavoro.

La regola: prima dentro, poi fuori

Fino al 2013 l’articolo 31, comma 1, del decreto 81 metteva le due soluzioni sullo stesso piano: il datore di lavoro organizzava il servizio all’interno dell’azienda oppure incaricava persone o servizi esterni. Il decreto legge 69 del 2013, il cosiddetto “decreto del fare”, convertito dalla legge 98 del 2013, ha inserito in quella frase un avverbio che ne cambia la struttura: il datore di lavoro organizza il servizio di prevenzione e protezione prioritariamente all’interno dell’azienda o dell’unità produttiva. La modifica è in vigore dal 21 agosto 2013.

Da quel momento l’assetto è gerarchico: l’organizzazione interna è la regola, l’affidamento all’esterno è la soluzione che viene dopo e che presuppone una ragione. Lo conferma, in negativo, il comma 4 dello stesso articolo: il ricorso a persone o servizi esterni è obbligatorio in assenza di dipendenti che, all’interno dell’azienda, siano in possesso dei requisiti dell’articolo 32.

La radice della regola è europea. L’articolo 7 della direttiva 89/391/CEE pone al datore di lavoro un obbligo principale — designare uno o più lavoratori per occuparsi delle attività di prevenzione e protezione — e disciplina al paragrafo 3 il ricorso a competenze esterne all’impresa, per il caso in cui quelle interne siano insufficienti. È la lettura della Corte di giustizia nella sentenza del 6 aprile 2006, causa C-428/04. E quel ricorso non è una facoltà: con la sentenza del 15 novembre 2001, causa C-49/00, l’Italia è stata condannata proprio per avere lasciato al datore di lavoro la scelta se rivolgersi o no a servizi esterni quando le competenze interne sono insufficienti, oltre che per non avere definito le capacità e le attitudini dei responsabili del servizio, lacuna poi colmata dal decreto legislativo 195 del 2003.

La conseguenza operativa è concreta: chi sceglie l’esterno deve essere in grado di spiegare perché. In sede di controllo, la domanda “prima di incaricare un professionista, ha verificato se in azienda vi fosse una persona in possesso dei requisiti di legge?” è del tutto legittima, e la risposta dovrebbe essere documentata.

Quando il servizio interno è obbligatorio

In alcuni casi la priorità diventa obbligo pieno. L’articolo 31, comma 6, elenca le situazioni in cui il servizio deve essere istituito all’interno; il comma 7 aggiunge che, in quelle stesse ipotesi, il Responsabile deve essere interno.

Per le residenze sanitarie assistenziali lombarde la linea guida di ATS Val Padana richiama un’indicazione regionale specifica, il parere della Direzione generale Sanità di Regione Lombardia protocollo H1.2008.0021498 del 30 maggio 2008, secondo cui in queste strutture, oltre i 50 lavoratori, il Responsabile va scelto tra i soggetti legati da un rapporto di lavoro con l’ente gestore, mentre il ricorso all’esterno resta possibile per i soli addetti. Prima di applicarla conviene verificarne con l’ATS competente lo stato attuale.

“Interno” non significa necessariamente “dipendente”

Qui si apre il nodo interpretativo che da anni divide operatori e organi di vigilanza. Con l’interpello numero 24 del 4 novembre 2014, la Commissione ministeriale ha affermato che il Responsabile si considera interno quando, a prescindere dal tipo di contratto che lo lega al datore di lavoro, è incardinato nell’organizzazione aziendale e coordina un servizio interno istituito in relazione alle dimensioni e alle specificità dell’azienda. Il termine “interno”, si legge, non equivale a “dipendente”, ma indica un soggetto che assicuri una presenza adeguata allo svolgimento della propria attività.

Una parte autorevole della dottrina ha criticato quella lettura: se l’internità non coincide con la dipendenza, il comma 4 dell’articolo 31 — che parla espressamente di “dipendenti” — perde significato operativo, e la sequenza dei commi si sfalda. Anche la linea guida di ATS Val Padana osserva che l’interpello, mentre delimita il concetto di “interno”, lascia del tutto indefinito quello di “esterno”.

Per l’impresa la conclusione prudente è una sola: l’internità non è un’etichetta, è una situazione di fatto da poter dimostrare. Presenza programmata e continuativa, collocazione riconoscibile nell’organizzazione, accesso alle informazioni aziendali, tracciabilità degli accessi e delle attività. Un incarico esterno formalmente qualificato come “interno” ma privo di questi elementi è fragile in sede ispettiva e ancora di più in sede penale, dopo un infortunio.

Se l’RSPP è un dipendente: il lato del rapporto di lavoro

È l’aspetto meno frequentato, e invece è quello che produce il contenzioso. Scegliere l’RSPP interno significa collocare una funzione di legge dentro un rapporto di lavoro subordinato, con tutte le conseguenze del caso.

Inquadramento

La Corte di cassazione, sezione lavoro, con la sentenza 7172 del 13 marzo 2019, ha confermato l’inquadramento superiore rivendicato da un RSPP dipendente, rilevando che le sue funzioni non rientrano nella declaratoria del tecnico specializzato: l’elaborazione del documento di valutazione dei rischi è un’attività di studio, progettazione e pianificazione finalizzata a obiettivi aziendali, e la sicurezza è un obiettivo aziendale a pieno titolo. Il messaggio per le imprese è netto: attribuire l’incarico a un dipendente senza verificare la declaratoria contrattuale espone a rivendicazioni di livello.

Tempo e mansioni

L’articolo 31, comma 2, impone che gli addetti e i responsabili dispongano di mezzi e tempo adeguati e che non subiscano pregiudizio per l’attività svolta. Un dipendente caricato dell’incarico oltre alle mansioni ordinarie, senza alleggerimenti e senza un monte ore definito, non soddisfa la norma e crea un problema al datore di lavoro prima ancora che a se stesso.

Rifiuto o rinuncia all’incarico

La Cassazione, sezione lavoro, con l’ordinanza 34553 del 27 dicembre 2024, ha ritenuto legittimo il licenziamento per giusta causa di un dipendente che aveva rifiutato in modo generico e immotivato l’incarico di RSPP conferitogli, qualificando il comportamento come grave insubordinazione. Va detto che nella contestazione disciplinare comparivano anche altri addebiti, e che l’accettazione dell’incarico non è, di per sé, obbligatoria per legge. Il rifiuto, quindi, deve essere motivato e documentato: la strada praticabile non è il no secco, ma la rappresentazione scritta dell’assenza dei requisiti, del tempo o dei mezzi.

Riorganizzazioni e licenziamenti collettivi

La Corte d’appello di Messina, sezione lavoro, con la sentenza 1117 del 5 ottobre 2016, ha dichiarato illegittimo il licenziamento collettivo dell’unico lavoratore che svolgeva la funzione di RSPP, con contestuale esternalizzazione del servizio: la legge impone di organizzare quella funzione prioritariamente con personale interno, e la posizione non poteva quindi essere soppressa né esternalizzata. È una sentenza di merito, non un principio consolidato, ma segnala un rischio reale in ogni riduzione di organico.

Tempo e mezzi: il vero banco prova

La domanda che separa la conformità formale da quella sostanziale è semplice: quante ore servono davvero? Un riferimento tecnico esiste ed è liberamente consultabile: la prassi di riferimento UNI/PdR 87:2020, dedicata alle attività tipiche del servizio di prevenzione e protezione previste dall’articolo 33 del decreto 81. Il documento incrocia dimensione aziendale e livello di rischio e restituisce un impegno minimo annuo espresso in giorni-uomo.

Valori indicati dalla prassi UNI/PdR 87:2020, richiamata anche dalla linea guida di ATS Val Padana. Il documento è pubblicato da UNI e dal Consiglio Nazionale degli Ingegneri.

Si tratta di indicazioni orientative e non cogenti, ma il confronto con la realtà dei contratti di consulenza è istruttivo: un incarico di RSPP esterno da poche giornate all’anno, in un’impresa media a rischio medio, è difficile da difendere davanti a un organo di vigilanza o a un giudice.

È da qui che nasce la proposta operativa della linea guida di ATS Val Padana per le imprese fino a 200 addetti non soggette all’obbligo di servizio interno: RSPP esterno affiancato da un ASPP dipendente, formato ai sensi dell’articolo 32, collocato in staff alla direzione, con una job description che definisca ore, sopralluoghi, gestione dei near miss e reporting periodico al Responsabile. L’ASPP interno è la “cerniera” che oggi manca quasi ovunque: nel campione di 684 imprese controllate dal Servizio PSAL dell’ATS, l’affiancamento di un addetto compare solo nel 2,5 per cento dei casi, e quasi esclusivamente in aziende medio-grandi della chimica e della sanità.

Chi risponde di che cosa

Il Responsabile del servizio svolge un ruolo di consulenza, non gestionale, ma ha l’obbligo giuridico di adempiere diligentemente all’incarico, collaborando con il datore di lavoro nell’individuazione dei rischi e fornendo le indicazioni tecniche per risolverli, all’occorrenza disincentivando soluzioni più convenienti ma rischiose. È il principio fissato dalle Sezioni Unite penali della Cassazione con la sentenza 38343 del 2014 e costantemente ribadito da allora, da ultimo con la sentenza della sezione IV numero 16359 del 6 maggio 2026. Quando dal ruolo consulenziale passa a quello di esecutore diretto delle scelte aziendali, la sua posizione cambia natura e può diventare posizione di garanzia.

Il datore di lavoro, dal canto suo, non si libera affidando il servizio all’esterno: lo dice espressamente l’articolo 31, comma 5. E la nomina di un Responsabile privo delle capacità e dei requisiti dell’articolo 32 è stata ritenuta inefficace dalla Cassazione penale con la sentenza 20682 del 21 maggio 2014, con la conseguenza che il datore risponde come se non avesse designato nessuno.

Sul fronte opposto, la responsabilità del consulente esterno non è automatica: la Cassazione penale, sezione IV, con la sentenza 57937 del 21 dicembre 2018, ha chiarito che il consulente esterno, in quanto tale, non è destinatario diretto degli obblighi di prevenzione e può rispondere solo in cooperazione colposa, se si dimostra un contributo causale giuridicamente apprezzabile: e ciò richiede di verificare quali compiti avesse effettivamente assunto sul piano contrattuale. Un motivo in più, per entrambe le parti, perché quel contratto sia scritto e preciso.

Che cosa fare, in concreto

1. Verificare se l’impresa rientra nell’articolo 31, comma 6. In quel caso non c’è scelta: servizio interno e Responsabile interno.
2. Mappare le competenze già presenti in azienda prima di rivolgersi all’esterno, e conservare traccia scritta della verifica. È la prova che la priorità di legge è stata rispettata.
3. Se si sceglie l’esterno, contrattualizzarlo bene, con i contenuti indicati sopra.
4. Valutare la nomina di un ASPP interno, anche part time sulla funzione, come presidio quotidiano.
5. Controllare attestati e aggiornamento del professionista incaricato prima della nomina, non dopo.
6. Garantire tempo e mezzi, e metterli per iscritto: l’adeguatezza si misura sui fatti.
7. Se il Responsabile è un dipendente, verificare inquadramento contrattuale, carico di lavoro e continuità della funzione in caso di riorganizzazione.

Schema di sintesi

Lo Studio affianca le imprese nella verifica dell’assetto del Servizio di prevenzione e protezione, nella redazione dei contratti di incarico e nella gestione degli aspetti giuslavoristici connessi al ruolo di RSPP interno. Lo Studio fornisce, inoltre, il servizio di RSPP esterno.

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